項目法人責(zé)任制（工程建設(shè)項目管理的基本制度）

介紹

改革開放以來，我國先后試行了各種方式的投資項目責(zé)任制度。但是，責(zé)任主體、責(zé)任范圍、目標(biāo)和權(quán)益、風(fēng)險承擔(dān)方式等都不明確。為了改變這種狀況，建立投資責(zé)任約束機(jī)制，規(guī)范項目法人行為，明確其責(zé)、權(quán)、利，提高投資效益，依照《公司法》，原國家計劃委員會于1996年1月制定頒發(fā)了《關(guān)于實行建設(shè)項目法人責(zé)任制的暫行規(guī)定》（簡稱《規(guī)定》）。根據(jù)《法定》要求，國有單位經(jīng)營性基本建設(shè)大中型項目必須組建項目法人，實行項目法人責(zé)任制?！兑?guī)定》明確了項目法人的設(shè)立、組織形式和職責(zé)、任職條件和任免程序及考核和獎懲等要求。

核心內(nèi)容：由項目法人承擔(dān)投資風(fēng)險，項目法人要對工程項目的建設(shè)及建成后的生產(chǎn)經(jīng)營實行一條龍管理和全面負(fù)責(zé)。

意義

為了建立投資責(zé)任約束機(jī)制，規(guī)范項目法人的行為，明確其責(zé)、權(quán)、利，提高投資效益，依據(jù)《中華人民共和國公司法》，原國家計委于1996年制定并頒布了《關(guān)于實行建設(shè)項目法人責(zé)任制的暫行規(guī)定》（以下簡稱《暫行規(guī)定》）。

適用范圍

《暫行規(guī)定》明確指出：國有單位經(jīng)營性基本建設(shè)大中型項目在建設(shè)階段必須組建項目法人。凡應(yīng)實行項目法人責(zé)任制而沒有實行的建設(shè)項目，投資主管部門不予批準(zhǔn)開工，也不予安排年度投資計劃。

改進(jìn)措施

項目法人責(zé)任制執(zhí)行中出現(xiàn)的問題

項目法人責(zé)任制規(guī)定董事會有權(quán)聘任或解聘項目總經(jīng)理，這就使得項目總經(jīng)理在確定中標(biāo)單位時，不得不考慮董事會中實權(quán)人物與施工單位的關(guān)系，以確保其總經(jīng)理職位，因此招投標(biāo)有時流于形式。

項目總經(jīng)理為了控制工程造價不超概算或其它目的，組織評標(biāo)時故意壓價（標(biāo)底價），使得施工單位的中標(biāo)價接近于定額直接費，有時甚至還低。施工單位為了保證盈利，不得不雇傭民工隊，有時干脆分包，賺取管理費。盡管國家明文規(guī)定禁止分包，但施工單位可以讓分包單位打著自己的牌子。這就導(dǎo)致工程質(zhì)量難以保證，這也是近幾年來出現(xiàn)“豆腐渣”工程的原因之一。

項目董事會董事長或項目總經(jīng)理為了逃避責(zé)任，在項目還未竣工前，就找關(guān)系，調(diào)到別的部門升任高職，這就導(dǎo)致項目竣工后即使出了問題也無人承擔(dān)責(zé)任。

項目法人責(zé)任制執(zhí)行中問題產(chǎn)生的原因

資金來源問題：項目資本金制度規(guī)定項目自籌資金不得低于35%，說明大約65%的項目資金來源于國家銀行貸款。由于項目法人是由項目的投資方代表籌建，因此董事會的要職大部分由政府任命。

董事會要員中個別人認(rèn)為錢是國家的，出了問題，罰不責(zé)眾，追究不到個人責(zé)任。因此敢于干涉項目經(jīng)理招投標(biāo)，甚至給自己撈實惠，有的人在項目出問題之前，就先來個“金蟬脫殼”。雖然這只是極個別人的行為，但“一粒老鼠屎，能壞一鍋粥”，大部分工程問題都與他們有關(guān)。

監(jiān)督不力：項目法人責(zé)任制雖規(guī)定了考核和獎罰制度，但大部分流于形式。因為無人有權(quán)對董事會成員、項目總經(jīng)理隨時監(jiān)督并實施制裁。所以考核和獎罰也就失去了意義。

項目法人責(zé)任制的改進(jìn)

要解決項目法人責(zé)任制執(zhí)行中存在的問題，必須對項目法人責(zé)任制進(jìn)行改進(jìn)?？稍O(shè)想?yún)⒄諊谊P(guān)于安全技術(shù)措施項目工程實行“三同時”的規(guī)定，組建一個項目紀(jì)律檢查委員會（簡稱紀(jì)檢委），對整個項目的活動實行全過程監(jiān)督，預(yù)防和杜絕項目實施中違紀(jì)違法事件發(fā)生。紀(jì)檢委成員可每隔一、二年換一次，或?qū)⒓住⒁覂蓚€項目紀(jì)檢委成員對換。紀(jì)檢委應(yīng)設(shè)信訪辦公室、接待室，建立信訪接待制度，隨時接受承包單位、監(jiān)理單位、群眾甚至董事會成員、項目部成員來訪、信函或電話等。便于及時發(fā)現(xiàn)，并解決問題。新的項目法人責(zé)任制管理模式，如圖：

項目法人責(zé)任制新管理模式圖

需要說明的是，項目法人責(zé)任制執(zhí)行中暴露的問題還很多，本文只列舉了其中最主要的三個方面。而且出現(xiàn)問題的原因也是多方面的，不同的項目又有不同的特殊原因。因此，很有必要對項目法人責(zé)任制進(jìn)行有針對性的改進(jìn)，也希望引起有關(guān)部門重視。

暫行規(guī)定

關(guān)于實行建設(shè)項目法人責(zé)任制的暫行規(guī)定

【頒布單位】國家計劃委員會

【頒布日期】19960120

【實施日期】19960120

【章名】總則

第一條為了建立投資責(zé)任約束機(jī)制，規(guī)范項目法人的行為，明確其責(zé)、權(quán)、利，提高投資效益，依《公司法》，特制定本規(guī)定。

第二條國有單位經(jīng)營性基本建設(shè)大中型項目在建設(shè)階段必須組建項目法人。項目法人可按《公司法》的規(guī)定設(shè)立有限責(zé)任公司（包括國有獨資公司）和股份有限公司等形式。

第三條實行項目法人責(zé)任制，由項目法人對項目的策劃、資金籌措、建設(shè)實施、生產(chǎn)經(jīng)營、償還債和資產(chǎn)的保值增值，實行全過程負(fù)責(zé)。

【章名】項目法人的設(shè)立

第四條新上項目在項目建議書批準(zhǔn)后，應(yīng)及時組建項目法人籌備組，具體負(fù)責(zé)項目法人的籌建工作項目法人籌備組應(yīng)主要由項目的投資方派代表組成。

第五條有關(guān)單位在申報項目可行性研究報告時，須同時提出項目法人的組建方案。否則，其項目可行性研究報告不予審批。

第六條項目可行性研究報告經(jīng)批準(zhǔn)后，正式成立項目法人。并按有關(guān)規(guī)定確保資本金按時到位，同時辦理公司設(shè)立登記。

第七條國家重點建設(shè)項目的公司章程須報國家計委備案。其它項目的公司章程按項目隸屬關(guān)系分別有關(guān)部門、地方計委備案。

第八條項目法人組織要精干。建設(shè)管理工作要充分發(fā)揮咨詢、監(jiān)理、會計師和律師事務(wù)所等各類中介組織的作用。

第九條由原有企業(yè)負(fù)責(zé)建設(shè)的基建大中型項目，需新設(shè)立子公司的，要重新設(shè)立項目法人，并按上規(guī)定的程序辦理；只設(shè)分公司或分廠的，原企業(yè)法人即是項目法人。對這類項目，原企業(yè)法人應(yīng)向分公司分廠派遣

文職管理人員，并實行專項考核。

【章名】組織形式和職責(zé)

第十條國有獨資公司設(shè)立董事會。

董事會由投資方負(fù)責(zé)組建。國有控股或參股的有限責(zé)任公司、股份有限公司設(shè)立股東會、董事會和監(jiān)事會。董事會、監(jiān)事會由各資方按照《公司法》的有關(guān)規(guī)定進(jìn)行組建。

第十一條各類建設(shè)項目的董事會在建設(shè)期間應(yīng)至少有一名董事常駐現(xiàn)場。

董事會應(yīng)建立例會制度，討論項目建設(shè)中的重大事宜，對資金支出進(jìn)行嚴(yán)格管理，并以決議形式予以確認(rèn)。

第十二條根據(jù)《公司法》的規(guī)定，結(jié)合建設(shè)項目的特點，建設(shè)項目的董事會具體行使以下職權(quán)：

（一）負(fù)責(zé)籌措建設(shè)資金；

（二）審核、上報項目初步設(shè)計和概算文件；

（三）審核、上報年度投資計劃并落實年度資金；

（四）提出項目開工報告；

（五）研究解決建設(shè)過程中出現(xiàn)的重大問題；

（六）負(fù)責(zé)提出項目竣工驗收申請報告；

（七）審定償還債務(wù)計劃和生產(chǎn)經(jīng)營方針，并負(fù)責(zé)按時償還債務(wù)；

（八）聘任或解聘項目總經(jīng)理，并根據(jù)總經(jīng)理的提名，聘任或解聘其他高級管理人員。

第十三條國有控股或參股項目的監(jiān)事會依照《公司法》的規(guī)定行使職權(quán)。

第十四條按照《公司法》的規(guī)定，根據(jù)建設(shè)項目的特點，項目總經(jīng)理具體行使以下職權(quán)：

（一）組織編制項目初步設(shè)計文件，對項目工藝流程、設(shè)備選型、建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)、總圖布置提出意見，提董事會審查；

（二）組織工程設(shè)計、施工監(jiān)理、施工隊伍和設(shè)備材料采購的招標(biāo)工作，編制和確定招標(biāo)方案、標(biāo)底評標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)，評選和確定投、中標(biāo)單位。實行國際招標(biāo)的項目，按現(xiàn)行規(guī)定辦理；

（三）編制并組織實施項目年度投資計劃、用款計劃、建設(shè)進(jìn)度計劃；

（四）編制項目財務(wù)預(yù)、決算；

（五）編制并組織實施歸還貸款和其它債務(wù)計劃；

（六）組織工程建設(shè)實施，負(fù)責(zé)控制工程投資、工期和質(zhì)量；

（七）在項目建設(shè)過程中，在批準(zhǔn)的概算范圍內(nèi)對單項工程的設(shè)計進(jìn)行局部調(diào)整（凡引起生產(chǎn)性質(zhì)、力、產(chǎn)品品種和標(biāo)準(zhǔn)變化的設(shè)計調(diào)整以及概算調(diào)整，需經(jīng)董事會決定并報原審批單位批準(zhǔn)）；

（八）根據(jù)董事會授權(quán)處理項目實施中的重大緊急事件，并及時向董事會報告；

（九）負(fù)責(zé)生產(chǎn)準(zhǔn)備工作和培訓(xùn)有關(guān)人員；

（十）負(fù)責(zé)組織項目試生產(chǎn)和單項工程預(yù)驗收；

（十一）擬訂生產(chǎn)經(jīng)營計劃、企業(yè)內(nèi)部機(jī)構(gòu)設(shè)置、勞動定員定額方案及工資福利方案；

（十二）組織項目后評價，提出項目后評價報告；

（十三）按時向有關(guān)部門報送項目建設(shè)、生產(chǎn)信息和統(tǒng)計資料；

（十四）提名請董事會聘任或解聘項目高級管理人員。

【章名】任職條件和任免程序

第十五條董事長及總經(jīng)理的任職條件，除按《公司法》的規(guī)定執(zhí)行以外，還應(yīng)具備以下條件：

（一）熟悉國家有關(guān)投資建設(shè)的方針、政策和法規(guī)，有較強(qiáng)的組織能力和較高的政策水平；

（二）具有大專以上學(xué)歷；

（三）總經(jīng)理還應(yīng)具有建設(shè)項目管理工作的實際經(jīng)驗，或擔(dān)任過同類建設(shè)項目施工現(xiàn)場高級管理職務(wù)并經(jīng)實踐證明是稱職的項目高級管理人員；

第十六條建立項目高級管理人員培訓(xùn)制度。總經(jīng)理、副總經(jīng)理在項目批準(zhǔn)開工前，應(yīng)經(jīng)過國家計委有關(guān)部門、地方計委專門培訓(xùn)。未經(jīng)培訓(xùn)不得上崗。

第十七條國有獨資和控股項目董事長的任免，先由主要投資方提出意見，在報經(jīng)項目主管政府部門批準(zhǔn)后，由主要投資方任免；國家參股項目，其董事長在任免前須報項目主管政府部門認(rèn)可。

第十八條國有獨資和控股項目總經(jīng)理的任免，由董事會提出意見，經(jīng)項目主管政府部門批準(zhǔn)后，由董事會聘任和解聘；國家參股項目的總經(jīng)理，董事會在任免前須報項目主管政府部門認(rèn)可。

第十九條國家重點建設(shè)項目的董事會、監(jiān)事會成員及所聘請的總經(jīng)理須報國家計委備案，同時抄送有關(guān)部門或地方計委（計經(jīng)委）。

第二十條在項目建設(shè)期間，總經(jīng)理和其他高級管理人員應(yīng)保持相對穩(wěn)定。董事會成員可以兼任總經(jīng)理。

第二十一條國家公務(wù)人員不得兼任項目法人的領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)。

【章名】考核和獎懲

第二十二條建立對建設(shè)項目和有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)人的考核和監(jiān)督制度。項目董事會負(fù)責(zé)對總經(jīng)理進(jìn)行定期考核；各投資方負(fù)責(zé)對董事會成員進(jìn)行定期考核。國務(wù)院各有關(guān)部門、各地計委負(fù)責(zé)對有關(guān)項目進(jìn)行考核。要對國家計委組織有關(guān)單位進(jìn)行專項檢查和考核?？己说闹饕獌?nèi)容包括：

（一）國家發(fā)布的固定資產(chǎn)投資與建設(shè)的法律、法規(guī)的執(zhí)行情況；

（二）國家年度投資計劃和批準(zhǔn)設(shè)計文件的執(zhí)行情況；

（三）概算控制、資金使用和工程組織管理情況；

（四）建設(shè)工期、施工安全和工程質(zhì)量控制情況；

（五）生產(chǎn)能力和國有資產(chǎn)形成及投資效益情況；

（六）土地、環(huán)境保護(hù)和國有資源利用情況；

（七）精神文明建設(shè)情況；

（八）其它需要考核的事項。

第二十三條根據(jù)對建設(shè)項目的考核結(jié)論，由投資方對董事會成員進(jìn)行獎罰；由董事會對總經(jīng)理進(jìn)行獎罰。

第二十四條建立對項目董事長、總經(jīng)理的在任和離任審計制度。審計辦法由審計部門負(fù)責(zé)另行制定。

第二十五條根據(jù)對項目的考核，在工程造價、工期、質(zhì)量和施工安全得到有效控制的前提下，經(jīng)投方同意，董事會可以決定對為項目建設(shè)做出突出成績的領(lǐng)導(dǎo)和有關(guān)人員進(jìn)行適當(dāng)獎勵。獎金可從工程投資或按項目管理費的一定比例從項目成本中提??；對工期較長的項目，可實行階段性獎勵，獎金從單項工程余中提取。

第二十六條凡在項目建設(shè)管理和生產(chǎn)經(jīng)營管理中，因人為失誤給項目造成重大損失浪費以及在招標(biāo)弄虛作假的董事長、總經(jīng)理，應(yīng)分別予以撤換和解聘，同時要給予必要的經(jīng)濟(jì)和行政處罰，并在三年內(nèi)不擔(dān)任國有單位投資項目的高級管理職務(wù)。構(gòu)成犯罪的，要追究法律責(zé)任。

第二十七條按本規(guī)定，凡應(yīng)實行項目法人責(zé)任制而沒有實行的建設(shè)項目，投資計劃主管部門不予批開工，也不予安排年度投資計劃。

【章名】附則

第二十八條各部門、各地方可按本規(guī)定制定實施細(xì)則。

第二十九條在建國有單位經(jīng)營性基本建設(shè)大中型項目原則上應(yīng)按本規(guī)定執(zhí)行。

第三十條非經(jīng)營性大中型和小型基本建設(shè)項目可參照本規(guī)定執(zhí)行。

第三十一條本規(guī)定由國家計委負(fù)責(zé)解釋。

第三十二條本規(guī)定自發(fā)布之日起施行。國家計委計建設(shè)〔1992〕2006號《關(guān)于建設(shè)項目實行業(yè)主責(zé)任制的暫行規(guī)定》同時廢止。有關(guān)法人責(zé)任制的有關(guān)規(guī)定，凡與本規(guī)定不符的，一律按本規(guī)定執(zhí)行。

必要性

1.公益性項目推行項目法人責(zé)任制的必要性

項目法人責(zé)任制是項目法人按《公司法》的規(guī)定設(shè)立有限責(zé)任公司(包括國有獨資公司)和股份有限公司，對項目籌劃、資金籌措、建設(shè)實施、生產(chǎn)經(jīng)營、債務(wù)償還和資產(chǎn)保值增值等，實行全過程管理并承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任。大部分的項目法人只是國家投資項目某一階段的管理主體，一般只負(fù)責(zé)建設(shè)階段的管理。在計劃經(jīng)濟(jì)體制下，工程項目的建設(shè)管理大多由一些臨時性的機(jī)構(gòu)承擔(dān)，如“工程指揮部、建設(shè)處”等，其人員多是臨時拼湊，技術(shù)人員少，行政領(lǐng)導(dǎo)多，實施一個項目臨時組建一個管理班子，使管理者往往只有一次經(jīng)驗而缺乏二次經(jīng)驗，客觀上造成了經(jīng)驗資源的浪費。在市場經(jīng)濟(jì)體制下，轉(zhuǎn)換項目建設(shè)的經(jīng)營體制，推進(jìn)項目法人責(zé)任制，有利于提高投資效益，實現(xiàn)建管模式與國際接軌。

2.公益性水利建設(shè)項目法人的形式

《水利產(chǎn)業(yè)政策》指出，公益性項目多為發(fā)揮社會效益為主的項目，國務(wù)院[2000]20號文件指出，“中央項目由水利部(或水利部直屬流域機(jī)構(gòu))負(fù)責(zé)組建項目法人，地方項目由項目所在地的縣級以上地方政府負(fù)責(zé)組建項目法人，其中總投資在2億元以上的大型項目，由項目所在?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）人民政府負(fù)責(zé)組建項目法人。但項目法人采用什么形式?jīng)]有明確的要求，結(jié)合水利工程的特點，作者認(rèn)為有以下幾種形式可以參考：

(1)培育專業(yè)性的項目建設(shè)管理公司（項目代理機(jī)構(gòu)），通過委托或招標(biāo)方式承擔(dān)項目的建設(shè)與管理工作。

(2)以工程建成后的管理單位為項目法人。

(3)改建、加固、擴(kuò)建工程以現(xiàn)有管理機(jī)構(gòu)為項目法人。

上面幾種形式有利有弊。由于水利工程的特殊性，建設(shè)管理公司只負(fù)責(zé)建設(shè)階段的管理，很難參于工程的運營。從現(xiàn)狀看，現(xiàn)有實施項目的項目法人大都只對建設(shè)階段進(jìn)行管理。項目代建機(jī)構(gòu)不參于工程的運營，不負(fù)責(zé)工程的保值，就難以要求代建機(jī)構(gòu)在工程前期（初步設(shè)計階段）提出或要求一些能為工程保值的資源和設(shè)施、條件等，更不用說增值了。

一般來說，公益性項目的運營能保證國有資產(chǎn)的保值就不錯了，這就為管理機(jī)構(gòu)帶來了很大的困難，不利于項目的正常運營，造成“重建設(shè)，輕管理”的普遍現(xiàn)象。以管理單位作為項目法人會在工程前期階段或?qū)嵤╇A段提出可行的保值措施，有利于工程的運行，但因其技術(shù)力量不足，很難承擔(dān)建設(shè)任務(wù)。作者認(rèn)為，宜推行建管合一的項目法人。

3.規(guī)范項目法人責(zé)任制

項目法人責(zé)任制是一種現(xiàn)代企業(yè)制度，現(xiàn)代企業(yè)制度的特征是“產(chǎn)權(quán)清晰，權(quán)責(zé)明確，政企分開，管理科學(xué)”。公益性項目的投資人是國家，政府負(fù)責(zé)項目的前期工作（立項、可行性研究、初步設(shè)計等），項目法人負(fù)責(zé)建設(shè)管理，公益性項目的這種特殊性，制約了公益性項目法人責(zé)任制的推行。公益性項目法人責(zé)任制的核心和本質(zhì)均還不明確。由于公益性項目投資人是國家，作者認(rèn)為，項目法人的本質(zhì)在于落實責(zé)任制，明確“責(zé)、權(quán)、利”和以下2種責(zé)任。

(1)明確項目法人對項目投資人應(yīng)負(fù)的經(jīng)濟(jì)和法律責(zé)任。

(2)明確項目法人和法定代表人盡職盡責(zé)應(yīng)取得的獎勵和玩忽職守應(yīng)受的懲罰。

在管理上存在以下4個問題需要解決：

(1)缺乏個人利益的界定和保護(hù)。

(2)缺乏高效競爭機(jī)制的引入。

(3)利潤較低且缺乏保障。

在我國現(xiàn)階段，要加強(qiáng)對項目法人的監(jiān)管，確保投資效益的發(fā)揮，應(yīng)建立項目法人資格和資質(zhì)的認(rèn)證制度，嚴(yán)格市場準(zhǔn)入。項自法人單位要具有基本的專業(yè)素質(zhì)和必備的基本條件；項目法定代表人要具備相應(yīng)的政治、業(yè)務(wù)素質(zhì)和組織能力，具備項目管理的實踐經(jīng)驗；法人單位的人員素質(zhì)、內(nèi)部組織機(jī)構(gòu)能滿足工程管理的技術(shù)要求，建立健全內(nèi)控制度，不同規(guī)模的公益性項目應(yīng)有不同資質(zhì)的項目法人承擔(dān)。

4.建立考核和獎罰制度

為規(guī)范項目法人市場，政府主管部分要對項目法人、法定代表人及項目管理層進(jìn)行考核。考核可分年度考核、任期考核及目標(biāo)考核等，為此，主管部門應(yīng)制定出具體的考核內(nèi)容和考核標(biāo)準(zhǔn)。根據(jù)考核結(jié)果結(jié)合日常管理情況，對考核對象予以獎懲，同時制定具體的獎懲措施和辦法來確保考核工作落到實處。

公益性水利工程建設(shè)項目推行項目法人責(zé)任制，應(yīng)結(jié)合公益性項目的特點推進(jìn)。