零基預算（1952年維恩·劉易斯提出的論點）

概念由來

零基預算的思想源于1952 年，美國人維恩·劉易斯在他的一篇文章《預算編制理論新解》中提出了一個預算編制中的新論點。

即在編制公共支出預算時，^[1]根據(jù)什么標準或方法來確定把一定數(shù)額的資金分配給部門A，而不是分配給部門B，分配給部門A 而不分配給部門B 可能產(chǎn)生什么不一樣的結(jié)果。他認為只有通過“非傳統(tǒng)的編制方法”才能解決這一問題。而這種“非傳統(tǒng)的編制方法”就是后來形成的零基預算編制法。

發(fā)展歷史

20 世紀60 年代，美國聯(lián)邦政府農(nóng)業(yè)部曾試圖在本部門試行零基預算，但最終無果而終。

1970 年，美國得克薩斯儀器公司人事研究部門在部門預算編制中成功地利用了零基預算編制方法，此后該公司的所有部門在編制預算時都成功采用了零基預算。隨后，零基預算便先在美國的私營企業(yè)界廣泛推廣。不久美國聯(lián)邦政府決定在公共部門全面使用零基預算，佐治亞州成為美國第一個采用零基預算編制法的州政府。

1979 年卡特當選美國總統(tǒng)，在聯(lián)邦政府全面推行按零基預算方式來編制公共部門預算，許多州政府紛紛效法，零基預算編制法異軍突起，在美國迅速傳播開來。之后, 世界其他一些國家的政府也陸續(xù)采用。

零基預算在20 世紀80 年代后期出現(xiàn)下降趨勢，1993 年，美國國會頒布了《政府績效與結(jié)果法案》,開始全面采用新的^[2]績效預算編制方法。

傳統(tǒng)預算編制

1、以外推法將過去的支出趨勢（或上年支出額）延伸至下一年度。

2、將數(shù)額酌情予以增加，以適應工資提高和物價上漲引起的人工成本和原材料成本的提高。

3、將數(shù)額再予提高，以滿足修改原計劃和修改原設計方案所需追加的預算支出，通常這方面達到原預算的 30%或更多。

1、上年的每個支出項目均為必要，而且都是實現(xiàn)組織目標和任務所必不可少的。

2、上年的每個支出項目在下一年度中仍有繼續(xù)進行的必要，且均較別的新計劃或新方案更為必要。

3、上年的每個支出項目均系以成本一效益最大的方式實施的。

4、上年的每個支出項目在下一年將仍然需要，充其量只需對其中的人工成本和原材料成本做某些調(diào)整。

按照這樣的步驟、這樣的假設所編制的預算，必然會出現(xiàn)前述的危險傾向以及如下的結(jié)果：

1、每屆預算年度開始，各單位以上年實際支出為基礎，再增列一筆金額，巧妙裝飾后，作為新計劃提交最高領導層審批；

2、主持預算審批的領導，明知預算中的“水分”，但因不能透徹了解情況，只得不分良莠，一律砍掉 30%（或更多），隨后開始一個爭吵過程；

3、經(jīng)過一段時間后，^[3]預算編制完成。幾乎所有的申請單位都意見紛紛，大家都感到這套辦法必須改革，但年復一年，仍不見有多少起色；

4、這種不分青紅皂白砍一刀的作法，使有經(jīng)驗的財務人員有意把預算造得大大超過實際需要，以便“砍一刀”后還能滿足需要，而對那些老老實實造預算者來說則叫苦不迭。好在吃一塹，長一智，再造預算時就學乖了。結(jié)果，不啻是在鼓勵下級欺騙上級。針對傳統(tǒng)編制方法存在的問題，美國得克薩斯儀器公司的彼德·A·菲爾（Beter A. Pyhrr）于 1970年提出了“零基預算法”（Zero—Base Budgeting，縮寫為 ZBB）的概念。美國的政府部門，特別是喬治亞州政府最早采用 ZBB，并取得了成效。隨后，企業(yè)組織也相應采用。

零基預算編制

零基預算法

17世紀，英國編制了世界上第一個國家預算，到了20世紀，絕大多數(shù)國家都建立了國家預算編制制度。其間，預算編制方法也經(jīng)歷了多次變革。由于早期的政府預算內(nèi)容比較單一，預算編制采用十分簡單的“職能預算編制法”。

隨著社會生產(chǎn)力的巨大發(fā)展，政府預算所包含的內(nèi)容逐漸增多，為滿足這一需要，逐步形成了一套比較完整的預算程序，其中包括現(xiàn)代的預算編制方法，如“計劃和績效預算編制法”（績效預算）、“項目預算編制法”（項目預算）等等，世界相當多的國家使用

“零基預算編制法”（零基預算）

零基預算編制有以下五個步驟：

1、劃分和確定基層預算單位企業(yè)里各基層業(yè)務單位通常被視為能獨立編制預算的基層單位。

所謂的“預算單位”并不等同于日常生活意義上的單位，說白了，它指的就是需要錢的地方、部門、項目、活動等。預算單位到底如何確定，零基預算的設計者并沒有作出硬性的規(guī)定，關鍵是看在哪一層次上編制預算。預算單位確定后，接下來是制定一攬子決策。

零基預算

由企業(yè)提出總體目標，然后各基層預算單位根據(jù)企業(yè)的總目標和自身的責任目標出發(fā)，編制本單位為實現(xiàn)上述目標的費用預算方案，在方案中必須詳細說明提出項目的目的、性質(zhì)、作用，以及需要開支的費用數(shù)額。

3、進行成本一效益分析

基層預算單位按下達的“預算年度業(yè)務活動計劃”，確認預算期內(nèi)需要進行的業(yè)務項目及其費用開支后，管理層對每一個項目的所需費用和所得收益進行比較分析，權衡輕重，區(qū)分層次，劃出等級，挑出先后。基層預算單位的業(yè)務項目一般分為三個層次：第一層次是必要項目，即非進行不可的項目；第二層次是需要項目，即有助于提高質(zhì)量、效益的項目；第三層次是改善工作條件的項目。進行成本效益分析的目的在于判斷基層預算單位各個項目費用開支的合理程度、先后順序以及對本單位業(yè)務活動的影響。

4、審核分配資金

根據(jù)預算項目的層次、等級和次序，按照預算期可動用的資金及其來源，依據(jù)項目的輕重緩急次序，分配資金，落實預算。

5、編制并執(zhí)行預算

資金分配方案確定后，就制定零基預算正式稿，經(jīng)批準后下達執(zhí)行。執(zhí)行中遇有偏離預算的地方要及時糾正，遇有特殊情況要及時修正，遇有預算本身問題要找出原因，總結(jié)經(jīng)驗加以提高。

1、有利于提高員工的“投入一產(chǎn)出”意識。

零基預算是以“零”為起點觀察和分析所有業(yè)務活動，并且不考慮過去的支出水平，因此，需要動員企業(yè)的全體員工參與預算編制，這樣使得不合理的因素不能繼續(xù)保留下去，從投入開始減少浪費，通過成本—效益分析，提高產(chǎn)出水平，從而能使投入產(chǎn)出意識得以增強。

2、有利于合理分配資金。

每項業(yè)務經(jīng)過成本—效益分析，對每個業(yè)務項目是否應該存在、支出金額若干，都要進行分析計算，精打細算，量力而行，能使有限的資金流向富有成效的項目，所分配的資金能更加合理。

3、有利于發(fā)揮基層單位參與預算編制的創(chuàng)造性。

零基預算的編制過程，企業(yè)內(nèi)部情況易于溝通和協(xié)調(diào)，企業(yè)整體目標更趨明確，多業(yè)務項目的輕重緩急容易得到共識，有助于調(diào)動基層單位參與預算編制的主動性、積極性和創(chuàng)造性。

4、有利于提高預算管理水平。

零基預算極大地增加了預算的透明度，預算支出中的人頭經(jīng)費和專項經(jīng)費一目了然，各級之間爭吵的現(xiàn)象可能緩解，預算會更加切合實際，會更好得起到控制作用，整個預算的編制和執(zhí)行也能逐步規(guī)范，預算管理水平會得以提高。

盡管零基預算法和傳統(tǒng)的預算方法相比有許多好的創(chuàng)新，但在實際運用中仍存在一些“瓶頸”。

1、由于一切工作從“零”做起，因此采用零基預算法編制工作量大、費用相對較高；

2、分層、排序和資金分配時，可能有主觀影響，容易引起部門之間的矛盾；

3、任何單位工作項目的“輕重緩急”都是相對的，過分強調(diào)項目，可能是有關人員只注重短期利益，忽視本單位作為一個整體的長遠利益。